Artículo publicado el 21 de agosto de 2018

Desayunos i-ciudad – Cómo funciona el GPS, herramienta desarrollada por Asap y Cippec

En el marco de los desayunos organizados por el Instituto i-ciudad, el seis de agosto de 2018 recibimos en nuestra sede a representantes de la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) y del Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC). En el encuentro, Rafael Flores por ASAP y Gonzalo Dieguez por CIPPEC, presentaron un trabajo colaborativo entre ambas instituciones: el GPS del Estado.

La herramienta brinda información sobre cómo se organiza el Sector Público Nacional, sus estructuras y funciones, los recursos humanos y financieros de cada organismo, sus autoridades, marcos normativos, planes de acción y resultados. Además, dimensiona el tamaño y la estructura del Sector Público Nacional para facilitar la rendición social de cuentas al agrupar la información pública de cada organismo, permitiendo vincular el cumplimiento de metas con sus responsables. También, observa los organismos que no se miran habitualmente como son los descentralizados y que sin embargo tienen una incidencia muy importante en el presupuesto general.

El GPS analiza qué hace, cuánto mide y cómo gasta el sector Público Nacional, incluyendo la cantidad y calidad del empleo público.

En la presentación ante el Presidente del i-ciudad, Juan Manuel Olmos, y los Directores, Martín Olmos, Silvia La Ruffa, Rosa Aboy, Laura Rocha y Marta Albamonte, relataron cómo, a partir de la mirada diferenciada que tiene cada una de las instituciones sobre el Estado, se pudo construir esta herramienta que finalmente es el corolario de un trabajo conjunto.

Rafael Flores, de ASAP, entre otros conceptos, expuso que “la idea surgió como resultado de haber verificado que, si bien había muchos datos sobre el Estado nacional en materia de gestión y administración financiera, la misma, se encontraba dispersa e inconexa, aun cuando debería ser el propio Estado quien se encargue de generar herramientas para un mejor acceso a la información”. Y agregó que “de allí surgió la necesidad de sistematizar y ordenar la información del Sector Público Nacional, vinculada a la estructura, los recursos físicos y financieros, las metas y objetivos, para abonar a la transparencia y generar elementos para la establecer un piso para la discusión pública de todo lo que se habla permanentemente en la Argentina en los últimos años. Por ejemplo: qué hacer con el empleo público o con el déficit fiscal. Para ello era necesario tener una base cierta”.

Por su parte, Gonzalo Dieguez, manifestó que “en general cuando se discuten políticas públicas es poco lo que se discute sobre los impactos que tienen las mismas. En consecuencia, la pregunta es hasta dónde trabajamos con políticas públicas basadas en evidencia. Es por eso que consideramos que eso era lo sustancial y nos propusimos generar información de gestión”.

A continuación, los especialistas, presentaron un resumen de la información compilada.

• El GPS muestra la evolución de los cambios y continuidades experimentados por el Sector Público Nacional. Bajo diferentes perspectivas – estructura organizacional del aparato estatal, empresas públicas, empleo público, alta dirección pública, género, y presupuesto – analiza el Estado a partir del cambio de gobierno producido a partir de diciembre de 2015.
• Desde el 2003, el Estado expandió sus fronteras de funcionamiento con diferentes ritmos de velocidad. El correlato de este proceso se tradujo en un crecimiento notable de la estructura del sector público a nivel nacional.
• Entre 2003 y 2015 se crearon seis nuevos ministerios, 25 organismos descentralizados, 20 nuevas universidades y 15 empresas estatales.
• Con el cambio de gobierno, en 2016 la estructura del sector público a nivel nacional continuó incrementándose de manera significativa, a partir de la creación de seis nuevos ministerios (y la disolución de uno: Planificación), elevando la cantidad total de ministerios de 18 a 23. Este gabinete presidencial de mayor tamaño se tradujo en la creación de nuevas estructuras de secretarías y subsecretarías, lo que implicó a su vez la designación de nuevos cargos ejecutivos, en especial en el caso de las direcciones nacionales, que crecieron en mayor proporción.

También hicieron referencia a las áreas de gobierno que habitualmente no se observa: los Organismos descentralizados.

• Entre 2003 y 2015 los organismos descentralizados se incrementaron un 25% pasando de 67 en 2003 a 84 en 2015. En total se crearon 25 Organismos Descentralizados y se eliminaron ocho.
• En 2016 la mayor proporción de las estructuras estatales nacionales sigue agrupándose en los organismos descentralizados y las empresas públicas.
• A fines de 2016 el 44% de los empleados de la Administración Pública Nacional (sin considerar personal de seguridad y defensa) se encontraba trabajando en Organismos Descentralizados.
• Entre 2003 y 2015 hubo un importante incremento del papel del Estado como productor directo de bienes y servicios a través de la incorporación de 13 empresas de propiedad estatal, seis de las cuales fueron creadas (aunque en varios casos asumieron funciones que correspondían a empresas disueltas en la década anterior) y siete fueron re-estatizadas
• En 2016, se observó la creación de una sola empresa pública dedicada a la gestión y provisión de servicios de radiodifusión (Contenidos Públicos S.E)
• El Sector Público Nacional cuenta actualmente con 56 empresas, 49 en funcionamiento y siete en proceso de liquidación. Aunque significativo, el peso que tiene este sector en el Estado nacional no es muy distinto al que tiene tanto en los países desarrollados como en desarrollo. Los países de la OCDE contaban con 39 empresas públicas nacionales en promedio en 2012 y los países de América Latina con 42 en el año 2013.

En relación al empleo público el GPS del Estado indica que las estadísticas sobre empleo público presentan importantes limitaciones en nuestro país:

• No hay datos estadísticos oficiales consolidados para los tres niveles de gobierno, las fuentes están discontinuadas a lo largo del tiempo y tampoco existe un organismo estatal encargado de construir y publicar información fidedigna.
• Se puede inferir que 2 de cada 10 trabajadores en la Argentina se desempeñan en alguna repartición estatal del orden nacional, provincial o municipal. Sin embargo, el ritmo y la intensidad del crecimiento del empleo estatal no se comporta en forma homogénea para los tres niveles de gobierno.
• En Argentina, el 79% de los empleados públicos trabaja en las estructuras estatales de las provincias y municipios. Así, el sector público nacional explica apenas el 21% del empleo público total, como resultado de un largo proceso de descentralización de las funciones estatales comenzado en los años setenta y continuado luego a lo largo de los noventa.

Con respecto a la Alta Dirección Pública, en los últimos 16 años la designación de los miembros de la ADP fue discrecional.

En relación a la cuestión de género en el empleo público nacional, el GPS detecta que si bien “Argentina ha sido reconocida en la región como un país pionero en materia de impulsar equidad de género en la actividad pública. Fue el primer país en adoptar acciones afirmativas para incorporar a la mujer a cargos políticos electivos, con la sanción de la Ley de Cupo Femenino en 1991”.
Este avance en materia de equidad en el Poder Legislativo no ha tenido su correlato en el Poder Ejecutivo Nacional (PEN), en donde el nivel de participación femenina evidencia un crecimiento más tímido y sinuoso.

Si observamos la evolución del total de designaciones realizadas a ministras desde 1983 a 2016, por período presidencial, nos encontramos con que la tendencia de incorporación creciente de mujeres a la vida pública desde el regreso de la democracia se ha visto interrumpida en tres ocasiones.

El primer retroceso se evidenció durante la primera presidencia de Carlos Menem, quien contó con un gabinete ministerial integrado exclusivamente por hombres, a diferencia de su predecesor, Raúl Alfonsín, quien designó a una mujer como ministra.

El segundo retroceso se evidenció entre las dos gestiones de la ex presidenta Cristina Fernández con la designación de una ministra menos en el período 2011-2015 con respecto a su primer mandato.

Por último, la tercera interrupción de la tendencia incremental se produjo con la gestión de Cambiemos. El total de designaciones a ministros/as realizadas por Mauricio Macri en sus dos primeros años de gestión, el 11% de sus designaciones han sido mujeres. Este escenario supone una caída con respecto a los gabinetes de la ex presidenta Cristina Fernández de Kirchner, quien designó a un 16% de mujeres durante su segundo mandato.

Conclusiones

Como conclusión de la presentación realizada en el i-ciudad, surge que en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires falta una herramienta de estas características, dado que brinda elementos para el análisis de las políticas públicas, el abordaje de las necesidades que ellas van a satisfacer, con qué recursos cuentan y cómo mejorar la mejor asignación de los mismos.

Si bien el diseño del GPS tiene como objeto de estudio el Estado nacional, es un dispositivo útil para desarrollar, adaptar y utilizar en los Estados sub nacionales.

La posibilidad de que una organización como el Instituto i-ciudad, que tiene como objetivo central el análisis de las políticas públicas en la Ciudad de Buenos Aires y fundamentalmente con el apoyo de las instituciones que gestaron el GPS del Estado, elaboren un instrumento que permita sistematizar y analizar la información diseminada en las distintas áreas de gobierno, deviene en indispensable.

De esta manera se podrá tener acceso a la información por parte de los habitantes de la Ciudad, en cuanto a la dimensión y estructura del sector público, así como en poder identificar la distribución de los recursos físicos y monetarios y generar información en relación con el desenvolvimiento de los organismos gubernamentales, el nivel de cumplimiento de las metas físicas de los servicios que brinda el Estado porteño a sus habitantes en cada una de sus áreas de gobierno.