Por Silvia La Ruffa – Publicado el 16 de febrero de 2018
Contexto político-institucional
El 10 de diciembre de 2018 se cumplen 20 años de funcionamiento ininterrumpido de la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires [1]. La primera conformación se extiende desde el 10 de diciembre de 1997 hasta el 6 de agosto de 2000[2]. Está integrada por 60 [3]Diputados y Diputadas de la Ciudad que, en ese período, sancionan 500 leyes[4].
De ellas, 39 (8%[5]) se refieren a la temática de seguridad en sentido amplio[6]. El Gráfico N° 1 rebela la incidencia de la temática de seguridad en relación a la legislación total de cada año (el primer año desde el 10/12/1997 al 10/12/1998, el segundo desde 10/12/1998 al 10/12/1999 y el tercero desde el 10/12/1999 al 07/08/1999).
Se observa que si bien cada año la producción legislativa es mayor, disminuye el peso de la legislación sobre seguridad. En 1997, el 18% de las leyes versan sobre seguridad, el segundo año esa relación desciende a 3% y en los 8 meses del tercer año representa el 6,5%.
Si bien cada año la producción legislativa es mayor, disminuye el peso de la legislación sobre seguridad.
La agenda de seguridad
Para realizar un análisis cualitativo de la agenda legislativa de seguridad, clasificamos las leyes en 7 categorías:
- Leyes orgánicas del Poder Judicial ya que la persecución criminal es esencial en la política de seguridad
- Los Códigos de Fondo: incluyen el Código Contravencional y el Código Faltas que son aquellas conductas que, aún a pesar de ser consideradas impropias por el legislador, no constituyen delito y por lo tanto reservadas al Poder Legislativo Nacional
- Los procedimientos tanto para la persecución penal como contravencional y de faltas
- Políticas de prevención de las violencias
- Seguridad vial
- Policía
- Organización del Sistema de Seguridad Pública
La tabla N° 1 refleja la gravitación de estas categorías de leyes en la legislación sobre seguridad durante la primera Legislatura:
Se observa un gran peso en lo que podría considerarse leyes fundacionales, por ello 19 de las 39 leyes (47,5%) refieren a la organización del Poder Judicial. Se sancionan las leyes orgánicas de:
- El Poder Judicial (N° 7) que establece, entre otros aspectos, los órganos que conforman la Justicia de la Ciudad, el procedimiento de nombramiento de magistrados, su remoción y remuneraciones así como los deberes y derechos de funcionarios y empleados del Poder Judicial. Dicha norma es modificada 9 veces (leyes N° 11, 14, 27, 37, 41, 55, 74, 87 y 92)
- El Ministerio Público (N° 21) la que determina, entre otras cuestiones, su composición, estructura, estabilidad y remuneraciones. Sufre dos modificaciones parciales en lo que refiere a los requisitos para la designación del Fiscal General, el Defensor General y el Asesor Tutelar (N° 88) y sobre la integración ante las Cámaras de Apelaciones supeditado a los acuerdos de transferencia que pudieran firmarse con el Poder Ejecutivo Nacional.
- El Consejo de la Magistratura (N° 31) que especifica, entre otros temas, su competencia, la composición y métodos de selección de sus integrantes así como la duración de los mandatos. Esta norma recibe dos modificaciones parciales al introducir la figura del “organismo provisorio de administración judicial” hasta tanto se constituya el Consejo de la Magistratura (N° 69) y al establecer que determinadas resoluciones son irrecurribles (N° 365).
La Ley de conformación del Jurado de Enjuiciamiento (N° 54) especifica su composición y modos de elección de sus miembros y describe el procedimiento para la remoción de integrantes de la Magistratura y del Ministerio Público. Las remuneraciones de los integrantes del Tribunal Superior de Justicia y el valor de la tasa judicial se establecen mediante las leyes N° 80 y 327, respectivamente.
En segundo término aparecen las leyes que tipifican conductas como contravenciones o faltas. La cláusula transitoria decimosegunda de la Constitución de la Ciudad en su inciso quinto determina que “la primera Legislatura de la Ciudad, dentro de los tres meses de constituida, sancionará un Código Contravencional que contenga las disposiciones de fondo en la materia y las procesales de ésta y de faltas, con estricta observancia de los principios consagrados en la Constitución Nacional, los instrumentos mencionados en el inciso 22 del artículo 75 de la misma y en el presente texto. Sancionado dicho Código o vencido el plazo fijado, que es improrrogable, todas las normas contravencionales quedarán derogadas.”
La Ley N° 10 aprueba el Código Contravencional o Código de Convivencia Urbana y pone fin a los edictos policiales. Es modificada parcialmente tres veces durante el primer año legislativo (leyes N° 42, 43 y 82), tres veces en el segundo (N° 142, 162 y 204) y tres en el último año (N° 318, 430 y 463). El 2 de agosto del 2000 se aprueba el Régimen de Faltas de la Ciudad de Buenos Aires (Ley N° 451)
En relación a los procedimientos, el Código de Procedimiento Contravencional es establecido mediante ley N° 12. Esta norma es modificada parcialmente en leyes que además cambian el Código Contravencional y, por ello, se encuentran descriptas en la categoría “Códigos de Fondo” (leyes N° 43, 82 y 162). El procedimiento que debe respetarse para solicitar la intervención del Tribunal Superior de Justicia se determina en la Ley N° 402.
Una ley refiere a políticas de prevención de las violencias al ordenar al Poder Ejecutivo elaborar una Guía de Recomendaciones y Advertencias dirigida a la ciudadanía para prevenirse de la comisión de delitos (N° 339).
Un Decreto de Necesidad y Urgencia sobre pago voluntario para las contravenciones de tránsito es aprobado mediante Ley N° 18.
En relación a las leyes vinculadas con la Policía, el 20 de agosto de 1998 y el 13 de abril de 2000, la Legislatura de la Ciudad aprueba los convenio N°4/98 y 10/99 firmados entre el Jefe de Gobierno y la Policía Federal Argentina (PFA) para que ésta colabore con el ordenamiento del tránsito vehicular mediante el sistema de “policía adicional” (N° 63 y 367). La Ley N° 233 revoca la cesión precaria y gratuita del predio en el que funciona la Comisaría 45 de la PFA y lo afecta a la Secretaría de Educación.
Sobre la organización del Sistema de Seguridad Pública se sancionan dos normas. La creación del Consejo de Seguridad y Prevención del Delito cuyo origen surge del texto constitucional (ley N° 211) y del Consejo Metropolitano de Complementación para la Seguridad Interior que, entre otras funciones, debe “elaborar los planes de acción para actividades y operaciones policiales conjuntas tanto ordinarias como aquellas resultantes de la puesta en práctica del Sistema de Seguridad Interior ante una situación de crisis en las que se manifestasen algunos de los supuestos establecidos en el artículo 23ro de la ley –nacional– 24.059 de Seguridad Interior, cuando ello tuviere relación con la seguridad pública de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires” (Ley N° 344, art. 2, inc. 1).
Conclusiones
Producto de las limitaciones impuestas por la Ley de Garantías[7], la cuestión de seguridad tuvo un peso relativo en la agenda de la primera Legislatura de la Ciudad y su interés decayó entre el primero y el último año de la conformación inicial.
La necesidad de sancionar las normas básicas para garantizar el normal funcionamiento del gobierno autónomo, la Legislatura, entre 1997 y 2000, concentró sus esfuerzos, en materia de seguridad, en dar forma al Poder Judicial local aunque las disposiciones que referían a la composición y competencia de las Cámaras de Apelaciones en lo Civil, en lo Comercial y del Trabajo así como de los Tribunales Orales de Menores y los Juzgados de Primera Instancia en lo Civil, en lo Comercial, del Trabajo y los Juzgados de Menores y de Ejecución Penal quedaran suspendidas en su vigencia, sujetas al acuerdo que el Gobierno de la Ciudad celebrare con el Gobierno Federal[8] con el objeto de transferir los juzgados nacionales de los fueros ordinarios, su competencia y partidas presupuestarias, en los términos de la cláusula decimotercera de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires[9].
En segundo término, los legisladores se dedicaron a debatir y sancionar el Código Contravencional y el Código de Faltas que regulan la convivencia urbana y garantizan la seguridad en todos los aspectos que no se vinculan con el delito como las infracciones de tránsito, las condiciones bromatológicas y otras. El debate sobre el Código de Convivencia fue uno de los de mayor trascendencia y repercusión pública.
Con relación a la policía de seguridad, dos convenios estuvieron referidos a la necesidad de que la Policía Federal Argentina [10] siguiera prestando apoyo en las tareas de ordenamiento de tránsito vehicular y para ello, la Ciudad se comprometía a abonar ese servicio bajo el concepto de “policía adicional” ya que no constituía una atribución propia de ese cuerpo policial. Estos convenios además se vinculaban con el DNU sobre normas de tránsito, dando cuenta que la cuestión de seguridad vial tuvo relevancia en esta primera legislatura por iniciativa del Jefe de Gobierno.
A pesar de la sanción de la Ley que creó el Consejo de Seguridad y Prevención del Delito pasarían varios años antes de que se conforme y ponga en funcionamiento.
El análisis de las otras gestiones y legislaturas nos permitirá describir la evolución de la agenda de seguridad para la Ciudad de Buenos Aires. Varios jefes de gobierno, un juicio político y diversas composiciones parlamentarias serían necesarios para avanzar en una agenda de seguridad aún inconclusa a pesar de ser el tema de principal interés de la ciudadanía porteña en cada uno de los 48 barrios de la Ciudad.
[1] La autonomía es un proceso institucional que se inicia con la reforma constitucional de 1994 al incluir el artículo 129 en el que se le reconoce a la Ciudad de Buenos Aires “un régimen de Gobierno autónomo con facultades propias de legislación y jurisdicción, y su jefe de gobierno será elegido directamente por el pueblo de la ciudad”
[2] La disposición transitoria sexta de la Constitución de la Ciudad establece que “Los diputados de la primera Legislatura duran en sus funciones, por única vez, desde el día de la incorporación hasta el día de cese del mandato del Jefe de Gobierno”. El primer Jefe de Gobierno jura el 6 de agosto de 1996. Es Fernando de la Rúa de la Unión Cívica Radical.
[3] 19 legisladores del FREPASO (Frente País Solidario), 18 de la UCR (Unión Cívica Radical), 11 de Nueva Dirigencia (desprendimiento del justicialismo porteño, liderado por Gustavo Béliz), 11 del Partido Justicialista y 1 de Unión por Todos – MID. Durante este período no se registraron modificación en los bloques.
[4] El 30,20% de las leyes aprobadas son propuestas por el Jefe de Gobierno, el 69,20% tienen origen legislativo y el 0,6% (3 leyes) son proyectos del Defensor del Pueblo.
[5] Constituye el quinto tema de interés legislativo en este período. Ver http://bit.ly/2BzzlET Aclaración: en el artículo los convenios nacionales e internacionales aparecen como una categoría propia, de ahí la diferencia en la cantidad de leyes sobre la temática aprobadas en este período
[6] El capítulo octavo del Primer Título de la Constitución de la Ciudad dedica dos artículos a las políticas públicas de seguridad definiendo a la seguridad pública como un deber propio e irrenunciable del Estado que es ofrecido con equidad a todos los habitantes (art. 34, primer párrafo).
[7] El artículo 129 de la Constitución Nacional -ya referido en la nota – determina que “una ley garantizará los intereses del Estado nacional mientras la ciudad de Buenos Aires sea capital de la Nación”. En noviembre de 1998, el Congreso Nacional sanciona la Ley N° 24.588 o “Ley de Garantías”
[8] El octavo artículo de la “Ley de Garantías” versa sobre las facultades de jurisdicción del gobierno autónomo y determina, por un lado, que la justicia nacional ordinaria de la ciudad de Buenos Aires mantiene “su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación” y, por el otro, que la ciudad de Buenos Aires solo tiene facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contencioso-administrativa y tributaría locales.
[9] Cláusula 13ra: Se faculta al Gobierno de la Ciudad, para que convenga con el Gobierno Federal que los jueces nacionales de los fueros ordinarios de la Ciudad, de cualquier instancia, sean transferidos al Poder Judicial de la Ciudad, conservando su inamovilidad y jerarquía, cuando se disponga que la justicia ordinaria del territorio de la Ciudad sea ejercida por sus propios jueces. Los que hayan sido designados antes del mencionado convenio pueden ser removidos sólo por los procedimientos y jurados previstos en la Constitución Nacional. Esta facultad no impide que las autoridades constituidas puedan llegar a un acuerdo en términos diferentes, para lograr una transferencia racional de la función judicial. En todos los casos el acuerdo comprenderá, necesariamente, la transferencia de las partidas presupuestarias o la reasignación de recursos conforme al artículo 75, inciso 2°, de la Constitución Nacional.
[10] Sobre seguridad, el artículo séptimo de la “Ley de Garantías”, en su versión original, determina que “El Gobierno Nacional seguirá ejerciendo, en la ciudad de Buenos Aires, su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes” (y) “la Policía Federal Argentina continuará cumpliendo funciones de policía de seguridad y auxiliar de la justicia en el ámbito de la ciudad de Buenos Aires, dependiendo orgánica y funcionalmente del Poder Ejecutivo Nacional”. Este artículo además promueve que la ciudad de Buenos Aires y el Estado Nacional suscriban “los convenios necesarios para que éste brinde la cooperación y el auxilio que le sean requeridos para garantizar el efectivo cumplimiento de las órdenes y disposiciones emanadas de los órganos de gobierno de la ciudad de Buenos Aires”. Asimismo, autoriza a la ciudad de Buenos Aires a integrar el Consejo de Seguridad pero le prohíbe crear organismos de seguridad sin autorización del Congreso de la Nación.
